La nécessaire rénovation de la coopération CCEAG-UE

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La réunion, le 14 juin 2010, du conseil ministériel/mixte de coopération entre l'Union européenne (UE) et le Conseil des États Arabes du Golfe (CCEAG)[1] s'est traduite par l'affirmation d'une identité de vues sur de nombreux dossiers politiques (processus de paix, dossier nucléaire iranien, stabilité de l'Iraq, lutte contre le terrorisme…) et l'expression d'une volonté affirmée de mettre en œuvre, d'ici trois ans, un programme d'actions communes, négocié en février 2010, destiné à renforcer la coopération dans de nombreux domaines (économie, finances, culture, éducation, énergie, environnement, contre-terrorisme…).

Pourtant, à l'issue de cette vingtième réunion du conseil mixte, institué par un traité de coopération signé dès 1988, il est nécessaire de constater que les relations entre les deux blocs régionaux n'ont jamais atteint la densité espérée ; en tout cas, sans commune mesure avec le niveau atteint dans les relations bilatérales entre certains États membres de l'UE et des pays du CCEAG.

À cet égard, le dernier rapport du Conseil de l'Union européenne sur les développements de la PESC, établissant à la date du 8 juin 2010 le bilan de l'année 2009[2], est significatif puisque le CCEAG n'y est mentionné qu'une seule fois, au titre des difficultés rencontrées dans la négociation d'un accord de libre-échange.

Alors que la signature de l'accord de coopération de 1988 semblait ouvrir la voie à un partenariat prometteur, sa traduction concrète se limite à des réalisations limitées. Désormais, l'Union européenne et le CCEAG, deux acteurs majeurs sur la scène politique et économique mondiale, se meuvent sur des trajectoires divergentes (1). Un approfondissement de la coopération entre ces deux ensembles régionaux serait pourtant mutuellement bénéfique (2). À cet égard, quelques objectifs prioritaires permettraient de relancer et d'approfondir la coopération entre l'Europe et le Golfe (3).

 

Faute de densité suffisante, la coopération entre l'Union européenne et le CCEAG, pourtant ancienne[3], est supplantée par la montée en puissance de l'Asie dans le Golfe

Le domaine potentiel de coopération entre l'UE et le CCEAG, soutenu par l'institution d'un conseil mixte de coopération réuni une fois par an au niveau des ministres des affaires étrangères assisté d'un comité mixte de coopération, au niveau des experts, est pourtant très vaste. Dès 1989, l'UE et le CCEAG projettent ainsi d'établir une coopération économique et technique dans de nombreux domaines (énergie, industrie, commerce, services, agriculture, pêche, investissement, sciences, technologie, environnement) et prévoient la négociation d'un accord de libre-échange (ALE).

Les négociations sur l'ALE sont lancées dès 1990, constituant la plus ancienne négociation commerciale en cours de l'Union européenne. De nombreuses fois suspendues, puis relancées, notamment à la suite de la formation de l'union douanière du CCEAG (effective au 1er janvier 2003), les négociations ont de nouveau été suspendues à la fin du mois de mai 2010, vingt après leur lancement.

Les principaux obstacles à la conclusion de l'ALE tiennent à la volonté des États du CCEAG de maintenir des subventions au profit de leur secteur pétrochimique, d'imposer des restrictions à la participation des entreprises étrangères dans le capital des entreprises du Golfe et au refus de l'Union européenne d'accorder au CCEAG la possibilité future d'imposer des taxes sur les exportations européennes dans la zone.

En l'absence d'une plus grande flexibilité des négociateurs européens et d'une meilleure compréhension par leurs homologues du Golfe des impératifs inhérents aux négociations européennes, la conclusion de l'accord tardera encore. Or, un tel échec constitue un obstacle majeur à la densification des relations entre l'Europe et le Golfe, le CCEAG faisant de la conclusion de l'ALE une condition nécessaire à l'approfondissement de la coopération dans les autres domaines.

La coopération, si elle est insuffisante, n'en est néanmoins pas dénuée de contenu. Depuis 2007, les pays du CCEAG sont éligibles à l'instrument financier pour la coopération avec les pays et territoires industrialisés ou à haut revenu (ICI), au titre duquel 2 millions d'euros leur ont été consacrés de 2007 à 2010. Dans le cadre du Programme annuel de subventions pour l'année 2010, un budget de 1.9 million d'euros est dévolu au renforcement du dialogue entre les sociétés civiles du Golfe et d'Europe et un budget d'un million d'euros réservé au programme Erasmus Mundus au profit des étudiants originaires du CCEAG.

En juin 2010, le Groupe des experts sur l'énergie s'est réuni au Koweït pour la dixième fois depuis sa création et une coopération nouvelle a été initiée, à la même date, sur la sûreté nucléaire. Dans le domaine énergétique, le projet de création d'un réseau d'expertise CCEAG-EU sur les énergies renouvelables, officiellement lancé en septembre 2009, bénéficie d'un budget de 2,1 millions sur trois ans[4].

Cette dernière initiative fait suite à une conférence ministérielle sur les énergies renouvelables, organisée le 9 octobre 2009, entre les États membres de l'Union européenne, les États du partenariat euro-méditerranéen et ceux du Golfe[5]. Ce domaine de coopération déjà très fourni avec la Méditerranée (notamment le projet d'intégration du marché européen de l'énergie avec la Méditerranée) met en parallèle les facilités naturelles en matière d'énergies renouvelables (notamment solaire) du Golfe avec l'expertise technique, scientifique et industrielle de l'Union européenne.

Dans le domaine commercial, les six pays du CCEAG bénéficient d'un accès préférentiel au marché européen grâce au système généralisé de préférences (SGP), en l'occurrence la facilité commerciale la moins généreuse dans la hiérarchie européenne. Un dialogue économique a été initié en 2003 sans qu'il ait véritablement, jusqu'ici, porté ses fruits.

Au final, en dehors de relations bilatérales très étroites entre quelques pays du Golfe et certains États-membres de l'Union Européenne (France, Royaume-Uni, Allemagne notamment), en particulier dans le domaine politique, de la sécurité, de l'armement et de l'industrie, les liens entre l'Union européenne et le CCEAG sont très en-deçà de la proximité atteinte entre l'Union européenne et les États riverains de la Méditerranée. Dans ce dernier cas, une forte impulsion donnée par l'institution du Processus de Barcelone avant celle de l'Union pour la Méditerranée, a permis d'approfondir singulièrement le partenariat de l'Europe avec cette zone et, malgré quelques retards et échecs, de l'illustrer de nombreuses réalisations concrètes dans le domaine politique, sécuritaire, économique, énergétique et socio-éducatif.

Malgré le peu de densité des relations entre l'Europe et le Golfe, les échanges commerciaux sont florissants. En 2008, l'Union européenne était ainsi le deuxième partenaire commercial le plus important du CCEAG, représentant 16 % du commerce total du Golfe, juste derrière le Japon[6].

L'UE est le premier exportateur vers le CCEAG (représentant 29 % du total des importations du Conseil du Golfe) et le quatrième importateur des produits du CCEAG (représentant 8 % des exportations du CCEAG). Le Golfe compte pour 2,4 % des importations de l'UE (9eplace) et pour 5 % de ses exportations (le CCEAG est le 5e marché d'exportations de l'UE). En 2008, la balance commerciale était excédentaire de 32 milliards d'euros en faveur de l'UE.

Les importations européennes en provenance du CCEAG se déclinent essentiellement en hydrocarbures et produits dérivés (76 %). Le CCG couvre 6 % des besoins de l'UE (en 2007 : 16 % des importations de pétrole et 4 % des importations de gaz). Les exportations européennes vers le Conseil du Golfe se composent de machines et équipements de transport (52 %), de produits manufacturés (27 %) et chimiques (9 %).

Néanmoins, ce bilan positif ne doit pas occulter une tendance désormais bien ancrée : la progression rapide des relations économiques entre le CCEAG et l'Asie, prélude à un découplage croissant entre le Golfe et l'Europe. Depuis 2006, l'Asie est le premier partenaire commercial du Golfe, comptant pour 55 % des échanges commerciaux de la zone. Le Conseil du Golfe a d'ores et déjà signé, en 2008, un accord de libre-échange avec Singapour et engagé des négociations avec la Chine, l'Inde, le Japon, l'Australie, le Pakistan et la Nouvelle-Zélande.

Malgré l'absence de liens historiques et le peu de similitudes entre le CCEAG et l'Asie, l'interdépendance économique croissante entre ces deux blocs, d'abord engagée dans le domaine des hydrocarbures, se diversifie rapidement et s'étend progressivement à des domaines plus étendus (politique, nucléaire civil, énergies propres…).

Ainsi, au titre d'une amorce de dialogue interrégional, les ministres des affaires étrangères du CCEAG et de l'ASEAN réunis en juin 2010 à Singapour, pour leur deuxième rencontre, ont lancé un plan d'actions de deux ans destiné à approfondir leur partenariat dans le domaine économique, culturel et éducatif et se sont accordés pour étudier le lancement des négociations d'un ALE[7].

 

Quels bénéfices attendre d'une intensification des relations ?

La dépendance énergétique de l'UE est appelée à s'accroître ; l'Europe se trouvera alors en concurrence pour ses approvisionnements en hydrocarbures avec l'Asie (68 % des exportations de pétrole moyen-oriental sont destinées à l'Asie contre 11,5 % pour l'Europe)[8]. De 82 % en 2007, la dépendance de l'UE aux importations de pétrole augmentera à 95 % en 2030 ; pour le gaz, cette dépendance s'accroîtra de 60 % à 84 %[9]. Au niveau mondial, le surplus nécessaire pour assurer les besoins croissants sera, selon l'Agence Internationale de l'Énergie, couvert en majorité par la production d'hydrocarbures du Moyen-Orient[10], zone où la consommation domestique sera également en hausse.

D'ores et déjà, les pays asiatiques, devenus les acteurs majeurs sur le marché mondial de l'énergie, ont défini des stratégies de sécurité énergétique, en particulier la Chine, destinées à sécuriser leurs approvisionnements en hydrocarbures et à promouvoir des investissements massifs dans les énergies renouvelables[11].

L'Union Européenne, sensibilisée à la nécessité de diversifier ses sources d'approvisionnement en gaz (Russie, Norvège, Algérie), ne peut ignorer cette donne et ne trouvera que des avantages à intensifier sa coopération dans le domaine énergétique avec le Golfe. L'Union européenne et le Golfe sont deux acteurs importants sur la scène politique et économique mondiale, même si ce n'est évidemment pas dans la même proportion. Les deux ensembles partagent des intérêts communs en matière de gestions de crise, de stabilité internationale et de gouvernance économique mondiale. Il n'est pas dans l'intérêt de l'Union européenne de minimiser l'influence du Golfe qui demeure majeure dans la gestion des conflits régionaux (Palestine, Liban, Yémen, Iraq, Darfour…), d'autant qu'elle s'exerce le plus souvent en identité de vues, voire en complément, de la politique étrangère européenne.

Il n'est pas non plus souhaitable de négliger un ensemble géographique devenu le moteur économique de la zone MENA, désormais réchappé de la crise économique et financière, et dont les perspectives de croissance demeurent prometteuses[12]. En 2009, le Golfe cumulait 40 % de la totalité de la richesse nationale produite dans la zone MENA (868 milliards de dollars sur 2 158) et le PNB cumulé des États du CCEAG devrait atteindre 1 000 milliards de dollars en 2010. En 2010, le Golfe totalisera 50 % des réserves officielles de change de la zone MENA (1 070 milliards de dollars)[13].

Le CCEAG poursuit son développement et offre ainsi d'importantes opportunités d'investissements ou de marchés pour les entreprises européennes. Selon le MEED Projects, à la fin du mois de mai 2010, les pays du Golfe totalisaient 1 300 milliards de dollars de projets en quête de financements. Après avoir consacré 400 milliards de dollars d'investissements d'ici 2013, l'Arabie saoudite prévoit 600 milliards supplémentaires d'ici 2020.

Le Golfe bénéficie par ailleurs d'une force de frappe financière importante offerte par ses fonds souverains. En juin 2010, selon le Sovereign Wealth Fund Institute, les fonds du Golfe totalisent 1, 380 milliards de dollars, soit 35 % de la totalité du volume mondial. Ces fonds, dont l'utilité a été démontrée dans le sauvetage du système financier international, constituent une manne financière dont les entreprises européennes à la recherche de financements peuvent tirer profit[14].

Sur le plan institutionnel, l'Union européenne peut apporter son expertise au CCG en tant que modèle d'intégration économique et politique. Depuis la création du marché commun du CCG en 2008, les pays du Golfe cherchent en effet à approfondir leur intégration. Ainsi, le projet d'adopter une monnaie commune, même s'il n'inclura ni les Émirats, ni Oman, devrait se concrétiser, en 2015, après des années de retard. Dans ce cadre, le Golfe a largement bénéficié de l'expérience de la Banque Centrale européenne et ses pays membres peuvent, d'ores et déjà, tirer des enseignements de la crise grecque et de sa gestion communautaire.

L'Union européenne peut étendre son offre d'expertise au Golfe et lui servir de modèle notamment grâce à ses mécanismes éprouvés de gestion des différends entre États membres. Même si une intégration approfondie des pays du Golfe est une hypothèse de très long terme, le CCEAG, dépourvu d'un système collectif de défense et d'une véritable politique étrangère commune, pourra s'inspirer du modèle européen pour définir une politique étrangère et de sécurité commune.

Plus globalement, au-delà de la thématique de l'approvisionnement énergétique, de nombreux intérêts sont partagés entre le CCEAG et l'UE qui ne peuvent laisser indifférents l'Europe : la lutte contre le terrorisme et la prolifération, la situation des populations musulmanes… Dans la réalité, peu d'États de l'UE sont totalement découplés de l'évolution du Moyen-Orient.

 

3 La définition de quelques objectifs prioritaires permettrait de freiner la perte d'influence de l'Union européenne dans le Golfe

Le constat d'un décalage croissant entre le CCG et l'Union européenne est largement étayé par de nombreuses publications universitaires, les moyens d'y remédier sont également connus[15] et occasionnellement relayés dans la presse. Il est néanmoins important d'identifier quelques pistes.

En termes d'influence, l'Union européenne ne manquera pas de se faire évincer par l'Asie dans le Golfe si elle ne manifeste pas une volonté concrète d'approfondir les relations politiques et de les étendre à des domaines plus variés, notamment les questions de sécurité et de défense collective. Ce rapprochement passe d'abord par un rehaussement des relations : la réunion annuelle des seuls ministres des affaires étrangères ne peut suffire à contrebalancer la fréquence des visites de chefs d'État organisées entre le Golfe et l'Asie. La visibilité de l'UE dans le Golfe, représentée par une seule délégation, sise en Arabie saoudite, apparaît également insuffisante.

La création du service d'action extérieure, futur bras armé de la diplomatie européenne, est une occasion à saisir pour densifier les relations entre le Golfe et l'Europe. Forte de cette nouvelle capacité, l'Europe pourra enfin concrétiser le Partenariat stratégique avec la Méditerranée et le Moyen-Orient[16] approuvé en 2004 et jusqu'ici resté lettre morte. Ce cadre institutionnel offre en effet la possibilité de développer des relations bilatérales entre l'UE et des pays membres du CCG enclins à intensifier le partenariat.

Une intensification des relations suppose également que les irritants propres à la négociation de l'ALE soient enfin dissipés. Au-delà des avantages économiques de cet accord, en l'occurrence une augmentation des échanges commerciaux et des investissements qui sera d'ailleurs surtout bénéfique au Golfe[17], l'UE offrira un signal positif au CCEAG en le reconnaissant comme un acteur crédible et ne pourra que s'en trouver mieux en termes d'influence. Par ailleurs, l'échec dans la négociation de l'ALE est également conçu par le Golfe comme un obstacle majeur à l'approfondissement du partenariat avec l'Europe.

Si les États-Unis sont appelés à demeurer le garant sécuritaire du Golfe, les évolutions enregistrées après l'invasion de l'Iraq en 2003 puis suite à l'engagement américain en Afghanistan suggèrent que Washington fera de plus en plus partager le fardeau de la sécurité au Moyen-Orient à ses partenaires[18]. Le nouveau contrat qui se dessine consiste pour Washington à maintenir son engagement au profit de la sécurité en Europe en échange du soutien accru de ses alliés au Moyen-Orient, en Asie du Sud-Est, et dans la région Af-Pak[19]. Malgré leur entrisme croissant dans la zone, il est peu probable que la Chine ou l'Inde participent rapidement à la sécurité collective du Golfe. Il appartiendra ainsi à l'Union européenne, bon gré mal gré, de s'impliquer plus avant et de s'imposer dans un rôle nouveau auprès des États du CCEAG.

Alors que l'OTAN est déjà active dans la zone par le biais de l'Initiative de Coopération d'Istanbul dont sont membres le Koweït, Bahreïn, les Émirats arabes Unis et le Qatar, l'Union européenne n'a, en effet, jusqu'ici, pas d'implication dans la sécurité du Golfe, même si certains de ses États membres sont liés à des pays du CCEAG par des accords de sécurité ou de défense bilatéraux.

Au titre de ses avantages comparatifs dans la définition d'une structure régionale de sécurité, l'UE dispose d'une capacité de gestion de crises éprouvée dans le cadre de la Politique Commune de Sécurité et de Défense (PCSD) et pourrait concrétiser un projet affirmé en 2008, celui de participer à l'édification d'une sécurité régionale au Moyen-Orient en partenariat avec les états du Golfe[20]. Malheureusement, à la lecture du dernier rapport paru sur la PCSD, on constate que l'impératif de maintenir une coopération étroite sur la gestion de crises n'est affirmé, pour la zone MENA, qu'au profit des membres du partenariat euro-méditerranéen[21].

La dichotomie de la politique arabe de l'Union européenne fondée sur un partage strict entre le partenariat méditerranéen (États riverains de la Méditerranée et Proche-Orient) et le Moyen-Orient (Golfe, Iran, Iraq) est dénoncée depuis de nombreuses années pour son caractère artificiel, à rebours des évolutions de l'environnement régional, auxquels s'adaptent mieux le concept de " broader Middle-East "[22].

Dans la rénovation de son partenariat avec le Golfe, l'Union européenne peut identifier des synergies lui permettant de rassembler sur des thèmes communs la Méditerranée et le Golfe, mettant ainsi entre parenthèses la fracture de sa politique arabe. Une telle entreprise sera d'autant plus pertinente qu'elle ne fera que prendre en compte l'existence d'un triangle déjà effectif dans la réalité économique entre l'Union européenne, la Méditerranée et le Golfe.

Le CCEAG est le deuxième investisseur dans les pays méditerranéens (dans l'acception et les contours du Processus de Barcelone), même si c'est principalement au Proche-Orient, juste derrière l'Europe. Sur la période 2003-2009, le Golfe a ainsi réalisé 27 % des investissements directs contre 40 % pour l'Europe. Les investissements du Golfe sont progressivement devenus incontournable dans des secteurs traditionnels (industrie lourde, BTP, chimie, banques, tourisme, télécommunications) même s'ils ont enregistré une diminution en 2009, notamment suite à crise de Doubaï[23]. L'Union européenne pourrait intensifier une coopération économique trilatérale et institutionnaliser un dialogue répondant ainsi à une logique politique : mieux intégrer les trois zones et une logique économique dictée par la nécessité d'assurer une meilleure adéquation entre les avantages comparatifs de chacune des zones avec leurs besoins respectifs[24].

Un des thèmes de coopération trilatérale déjà abordé mais qui mérite sans doute une forte accélération est celui des énergies renouvelables. Le partenariat est déjà dense entre l'Union européenne et ses partenaires méditerranéens (plan solaire méditerranéen, marché intégré de l'énergie Euromed, Centre d'excellence pour les énergies renouvelables au Caire, accords de coopération avec le Maroc, la Jordanie et l'Egypte…) mais embryonnaire avec le Golfe.

La création du réseau d'expertise CCEAG-UE sur les énergies propres est une première étape en réponse à l'intérêt de plus en plus marqué par le Golfe pour des énergies renouvelables abondantes localement (soleil et vent) et au regard de l'expertise européenne qu'elle soit technologique ou industrielle mais aussi politique et institutionnelle (politique de l'environnement, incitations, tarification, fiscalité…) qui fait défaut aux pays du Golfe[25]. La seconde étape devra logiquement passer par une interconnexion avec les initiatives européennes en cours dans la zone méditerranéenne et l'association des acteurs privés.

Plus généralement, la définition d'une politique énergétique plus globale qui ne laisserait pas à l'écart le Golfe, serait de tout bénéfice pour l'Union européenne. Dans ce domaine, encore caractérisé par des accords bilatéraux, la mise en œuvre d'une politique sur le nucléaire civil répondrait aussi à un besoin exprimé par les pays du Golfe et offrirait à l'Europe des opportunités nouvelles de contrebalancer la montée en puissante de l'Asie dans le Golfe.

 

[1] 20th EU-GCC Joint Council and Ministerial Meeting, Joint Communique,Luxembourg, 14 juin 2010.

[2] Conseil de l'Union européenne, Rapport du conseil sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC), 8 juin 2010.

[3] Dès 1984, le CCEAG, fondé en 1981, engage des négociations indirectes avec la Commission européenne qui, de son côté, lance en 1987 des négociations permettant la conclusion d'un accord-cadre de coopération, signé en juin 1988 et entré en vigueur le 1er janvier 1990.

[4] http://ec.europa.eu/external_relations/gulf_cooperation/tender/2009/index_en.htm.

[5] http://ec.europa.eu/external_relations/energy/events/renewable_energy_conference_2009/index_en.htm

[6] DG Trade, Gulf cooperation Council, Trade statistics, 22 septembre 2009.

[7] Joint press statement of the second ASEAN-GCC ministerial meeting, Singapore, 1er juin 2010.

[8] World Trade Organization, International Trade Statistics 2009.

[9] European commission, Directorate-General for Energy and Transport, European energy and transport, trends 2030, update 2007.

[10] International Energy agency, World Energy Outlook 2008.

[11] Chatham House et Lloyd's 360° Risk Insight, White Paper, Sustainable energy security, Strategic risks and business opportunities, juin 2010.

[12] Institute of International Finance, GCC Regional Overview, 13 mai 2010.

[13] FMI, Regional Economic Outlook, Middle East and Central Asia, mai 2010.

[14] François-Aïssa Touazi, Fonds souverains et entreprises européennes : quel partenariat pour affronter la crise financière ?, CAPmena, mai 2010.

[15] Bertelsmann Stiffung, Europe and the Gulf Region, Towards a New Horizon, Discussion paper, Kronberg Talks, Riyadh, 11 et 12 mai 2009.

[16] EU Strategic Partnership with the Mediterranean and the Middle East, juin 2004.

[17] Centre for European Policy Studies, Measuring the economic impact of an EU-GCC free trade agreement, 1er juillet 2004.

[18] Chatham House, The Middle East: changing from external arbiter to regional player, Claire Spencer, in America and a Changed World: A Question of Leadership.

[19] Rand Corporation, National Security research division, Building security in the Persian Gulf, Robert E. Hunter, 2010.

[20] Conseil de l'Union européenne, Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité, Assurer la sécurité dans un monde en mutation, 11 décembre 2008.

[21] Conseil de l'Union européenne, Rapport de la Présidence sur la Politique Commune de Sécurité et de Défense, juin 2009.

[22] FRIDE, Working Paper n°93, Why the European Union needs a "broader Middle-East policy"?, février 2010.

[23] Anima Investment Network, Investissements et partenariats vers les pays MED en 2009, étude n°14, avril 2010.

[24] Pour l'Europe : la technologie, le savoir-faire, le surplus d'épargne et les besoins en main d'œuvre; pour la Méditerranée : les ressources naturelles, le surplus de main d'œuvre et les besoins de développement ; pour la Golfe : les ressources financières et énergétiques, le besoin d'un environnement stable pour ses investissements et sa sécurité. Voir Bénédict de Saint-Laurent, The Mediterranean: Opportunities to Develop EU-GCC Relations?, Istituto Affari Internazionali, Seminar Paper, Rome, 10-11 décembre 2009.

[25] KPMG, Powering ahead: 2010, an outlook for renewable energy M&A, 21 mai 2010.